一、国外电子政务绩效评估的发展轨迹

    1.美国电子政务绩效评估的发展轨迹

    电子政务的绩效评估可以直接上溯到西方国家极为盛行的政府绩效管理。以美国为 例，美国政府绩效管理经历了五个阶段，这五个阶段各自所强调的重点依次分别是效率、预算、管理、民营化 和政府再造。

    自20 世纪90 年代开始，美国国会通过了一系列法律法规，为提高政府绩效和加强 政府责任打下了基础。1993年通过的《政府绩效与结果法》（GPRA），要求各部门明确任务、确定目标、制定 绩效衡量标准；1994 年的《监察长改革法》(Inspector General Act)、1996 年的《克林格- 科恩法》 （Clinger- Cohen Act）以及2002年通过的《电子政务法》（E- Government Act）。在政策实施层面，OMB 自 1985 年起发布了一系列有关政府绩效实施的通报。

    自2000 年开始，OMB 还制定了关于国家电子政务建设的一系列指导政策，包括2001 年和2003 年《电子政务战略》、《关于实施〈电子政务法〉的指导》、《申请电子政务基金的程序》、《年度 电子政务发展报告》等。这一系列的政策法规出台，对电子政务绩效评估的发展也起了很大的推进作用。

    2.加拿大电子政务绩效评估的发展轨迹

    加拿大的电子政务建设在全球处于领先地位，其在多项国际组织的排名中均名列前 茅，全球知名信息化评估企业爱森哲更是连续三年将加拿大电子政务建设评为全球第一，并认为其是惟一借助 电子政务实现由管理型向服务型政府转变的国家。除此之外，加拿大政府所建立的“电子政务绩效评估体系” 亦受到了其他国家的高度关注，在联合国2003 推出的全球电子政务评估报告中，《公共部门报告：十字路口的 电子政务》被列为电子政务绩效评估的典范。

    在电子政务建设的绩效评估方面，加拿大财政部秘书处主要着眼如下两方面：一是 用户的满意度；二是政府服务品质的提升，并认为应采取更为宽泛的评估方法，而不是仅评测网站服务的可用 性，还应同时考虑到效益的提升以及对公民传递的价值。为此，加拿大财政部秘书处于2002 年与爱森哲合作， 并吸纳各政府部门广泛参与，以共同制定出一个“以结果为基础”（results- based）的评估体系。

二、国外电子政务绩效评估的趋势

    除美国、加拿大之外，英国、新西兰、澳大利亚、法国等国家都借鉴并实施了电子 政务绩效评估，其发展呈现出下面三个趋势：

    1.制度化、规范化趋势

    电子政务绩效评估制度化，主要表现在两个方面：一方面绩效评估成为对政府机构 的法定要求。美国的《政府绩效和结果法》、《电子政府法》、荷兰的《市政管理法》等，都以法律的形式要 求政府部门进行绩效评价。英国和澳大利亚等国家则主要以管理规范的形式，使组织绩效评价成为重大改革方 案的组成部分，凭借最高行政首长的政治支持和主管部门的预算配置权来推进组织绩效评价。另一方面，建立 和健全了绩效评估机构。比如，英国的审计办公室负责中央政府机构的绩效评价，审计委员会负责政府的绩效 评价；加拿大财政部秘书处负责国家电子政务的绩效评估；在美国，美国审计总署每年独立对国家电子政务进 行绩效评估，并向国会和公众公布评估结果。

    2.由财政控制向行为控制转变的趋势

    在很大程度上，西方国家的绩效评价依赖的是成本控制，财政预算是整个评价机制 的核心，其追求的目的是效率。传统的会计成本核算体制只能核算出组织所提供的服务的总成本，然后将其按 照一定的百分比分配到各个部门。这种方法不能准确描述不同的公共服务的功能差别，也不能描述这些差别对 既定的服务成本的影响，这种系统提供的管理信息“太滞后、太笼统，过于扭曲，无法为管理者的计划和控制 提供有效的依据”，同时，由于无法把握成本与政府行为的相关性，透明性和可控性不强，使民众对政府行 为难以进行有效监督。20 世纪80 年代后期发展出新的绩效评价概念———ABC (activity based system，基 于行为的成本核算系统)。

    3.由独立评估向客户参与评估转变的趋势

    TOPS（total organizational performance system）以TQM（全面质量管理）为基 础：重视客户要求、强调过程控制和增加团队工作。并在此基础上进行了改进：重视参与、沟通，重视来自员 工和客户的反馈、完善现有的效率测量技术、为实现不同的测量比较提供数据分析机制[3]。与传统的绩效设计 不同的是TOPS的设计由基层工作单位在小组讨论的基础上根据自己的实际情况设计的，内容包括质量标示、合 格标准等，最后还要通过其服务客户的认可。顾客的反馈通常是以书面的调查或者个人访谈的形式来进行。这 种绩效评价的最大特色是绩效指标不是由上级单位强加的，而是由团队在获得客户认同的基础上制定的，并且 是一个不断修正更新的系统，体现了“控制下移”、“外部参与”、“内部合作”等趋势[4]。

三、西方国家电子政务绩效评估发展的原因

    为什么21 世纪初以来，电子政务绩效评估在西方国家会受到极大的重视和推广呢？ 这种重视和推广究竟是偶然的还是必然的呢？我们认为，这并非偶然而是必然的，其必然性是由下列五个原因 相互作用的结果。

    1.电子政务高失败率的影响

    电子政务作为信息技术的产物，被各个国家和政府视为“信息高速公路”建设中的 核心工程，成为提高行政效率、降低行政成本的必选方案。然而，国际上越来越多的实践和研究表明，电子政 务项目的失败可能性极高，存在高度的风险[5]。根据TheStandishGroup 的调查，美国2000 年的政府和工业部 门的所有IT 项目，仅28%成功，另外23%被取消，其余的49%部分合格[6]。从西方国家的实践来看，电子政务的 实施也存在着风险，电子政务项目属于高风险项目。因此，IBM公司、世界市场研究中心与布朗大学、爱森哲 (Accenture)、联合国与美国行政学会、哈佛大学国际发展中心等都开展了对电子政务绩效评估的研究。

    2.财政危机

    从20 世纪70 年代末开始，西方各国普遍出现经济衰退、生产力下降的现象。如 1978 年，美国各州为高达几十亿美元的赤字而苦苦挣扎。各城市解雇了成千上万名雇员。联邦赤字扶 摇直上达到3500 亿美元。自从1978 年抗税运动横扫美国以来，在一项又一项的选择中，在一个又一个的问题 上，美国人民一直要求政府多出业绩少收税赋[7]。政府财源渐枯，政府的职能、责任又不断增张，政府日益陷 入入不敷出的窘境，公共财政持续出现萧条；另一方面，民众对政府的期望越来越高，以致民众与日俱增的期 望与政府入不敷出的窘境的反差越来越大，政府不得不通过行政改革，使政府“花钱更少，办事更好”。

    3.改善政府治理水平

    政府管理具有垄断性，包括职能垄断和对有关信息的垄断。垄断性排除了竞争，也 就使政府失去了提高效率和绩效的压力。在竞争空前激烈的条件下，要挑战极限、追求卓越、抢占制高点，就 必须引进竞争机制，创造一流业绩，以业绩制胜。正因为如此，20 世纪80 年代以后，西方掀起的行政改革的 一个显著特点就是在传统的垄断性公共服务部门引入竞争机制，各部门提供服务要通过竞争性投标，扩大服务 对象的选择权。“在竞争的市场条件下，顾客可以自由选择商品和服务，而他们的选择就是对商品和服务提供 者绩效的最好评判。”[8]竞争机制的引入，使公共部门更加关注和注重绩效的提高，为推进电子政务绩效评估 提供了强大的动力。其最终目的是提高政府服务质量、改善政府治理水平，但两者相辅相成。

    4.高层领导人大力支持和积极推动

    高层领导人的大力支持和积极推动，是电子政务绩效评估受到极大重视和推广的关 键。从美国的情况来看，在布什总统的总统管理议程（PMA）的五项行动计划中，推行电子政务是其中一项，其 他四项分别为：对人力资源的战略管理、财政和绩效评估相结合、竞争性的资源调配以及改善财务管理。这五 项计划目标彼此相关的，绩效是它们的共同的思路，最终旨在建立一个“以公民为中心、以结果为导向和以市 场为基础”的政府。在加拿大，1999 年10 月，加拿大总理克雷蒂安明确表示将在该国推行电子政务，并提出 到2004 年实现加拿大公民能够随时、随地获取政府所提供的在线信息和服务。

四、西方国家电子政务绩效评估对我国的启示

    1.完善电子政务绩效评估制度保障体系

    从国际经验看，电子政务绩效评估工作的推进依赖于相对完善的外部制度环境，尤 以美国2002 年通过的《电子政务法》为标志。中国应逐步建立电子政务建设的法规体系，切实加强电子政务评 估相关制度建设，加大对政府财政预算内支出的监管，完善相应的激励和约束机制，逐步制定和完善相关法律 法规，使电子政务绩效评估工作逐步纳入制度化、规范化的轨道。

    2.建立科学完整的电子政务绩效评估框架

    从国际趋势来看，电子政务绩效评估已从原来的仅重视技术或基础设施的评估转为 对产出、结果与影响的全面关注。笔者认为，全面的电子政务绩效评估应该至少包括四个方面：一是对电子政 务投入产出效率，包括电子政务的资金、人力、物力等投入，以及包括网络设施、应用系统、信息资源、安全 体系等的产出，总体原则是成本控制；二是内部提升，包括组织流程优化、管理体制完善、人力资源建设，以 及可持续发展能力等；三是电子政务在公共领域产生的价值，包括政治、经济、社会、文化等各个方面；四是 用户满意，包括服务成熟度、用户满意度、对政府信任度等。

    3.形成适应国情的电子政务绩效评估模式

    从国际电子政务绩效评估实践看，按照评估主体的不同，电子政务绩效评估有内评 估和外评估之分，两者各有优势，是互为补充的关系。从美国、加拿大政府电子政务管理的实践看，应当以内 评估为主，辅之以外评估，这样既能够保证评估的完整、全面和权威性，又能够动员社会力量，增强评估的开 放性。目前我国电子政务绩效评估采取了以外评估为主的方式，只有个别省市采取了以内评估为主的方式。当 前应该将内评估和外评估充分结合起来，今后逐步转向以内评估为主，外评估为辅的发展模式上来。内评估主 要用以评估政府内部电子政务建设情况和电子政务对政府产生的内部收益情况，外评估主要评估电子政务对社 会产生的收益以及社会用户对电子政务的满意程度。